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农田水利建设

农田水利建设是指为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施,改变不利于农业生产发展的自然条件,为农业高产高效服务。通过兴修为农田服务的水利设施,包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等,建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。

主要内容

农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施,包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等,建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。

主要内容是:整修田间灌排渠系,平整土地,扩大田块,改良低产土壤,修筑道路和植树造林等。小型农田水利建设的基本任务,是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施,调节和改良农田水分状况和地区水利条件,使之满足农业生产发展的需要,促进农业的稳产高产。①采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布,为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件;②采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况,满足农作物需水要求,改良低产土壤,提高农业生产水平。

建设发展

中国有悠久的农田水利建设的历史。早在夏商时期,人们就把土地规划成井田。井田即方块田,把土地按相等的面积作整齐划分,灌溉渠道布置在各块耕地之间。五代两宋时期建设了太湖圩田。明清时期建设了江汉平原的垸田及珠江三角洲的基围等。这些小型农田水利形式在以后得到继承和发展。至20世纪50年代初期,中国修建了许多近代灌溉工程,干支级渠道比较顺直整齐,但对田间渠系和田块没有及时进行建设和整修,田间工程配套不全。旱作灌区,土地不平整,大畦漫灌,水量浪费严重;水稻灌区串灌串排现象普遍存在,不仅影响合理灌溉、排水晒田,而且造成肥料流失、水量浪费。另一方面,田块面积小,形状不规则,与农业机械化生产很不适应。

建设难题

农田水利建设难题主要有[1]:

土地出让收益难修水

投入不足是造成农田水利建设落后的主要原因。为此,2011年中央“1号文件”第一次提出从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。土地出让收益指的是政府出让国有土地使用权取得的土地出让收入,扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目后部分。

这一指标含金量极高。2010年全国土地出让金总额高达2.9万亿元,其中收益约8000亿元,依照10%的比例推算,用于农田水利建设的新增资金将达800亿元,这超过了2010年中央和地方财政资金总和。

由于土地出让收益大多掌握在区县政府,而中央和省对县区级政府能否足额提取并没有多少有效的控制手段。在过去数年,中央“1号文件”也曾提出15%的类似提法,但实际落实并不理想。

土地出让收益已经成为地方政府预算外收入最主要的来源,有些地方其占比重高达70%,成为地方政府的“第二财政”。但由于没有纳入预算管理,使用不规范,就连全国土地出让的具体数字,国土部门和财政部门的说法也各不相同。

熟悉内情的人士认为,一些地方采取将土地出让金的成本做大,从而减少实际收益。

为此,有学者提出改土地出让收益为土地出让金,按土地出让总收入提取一定的比例,浙江省提出土地出让收入的2%用于农田水利建设。据悉,2%-3%的比例获得更多认可。

由于各级政府多有负债,土地出让金维系政府运转作用日益突出,各级政府少真金白银用于农田水利,并不被部分学者和官员看好。水利部门一位官员估计,最多可落实500亿元。

另一个棘手问题是土地出让收益地区不均衡问题。约75%的土地出让收益集中在东部,但很多东部地区的农田水利建设任务并不重。中西部地区,尤其是农业大县,农田水利建设欠账多,建设任务重,而土地出让收益往往很少。

为此,相关部门提出了跨区域统筹使用的建议,但这遭到了部分发达省份的反对。上述专家认为,东部地区的土地出让收入是比较多,但要做的事并不少,而且建设规格比西部地区高,建设资金需求并不小。

水利部农村水利司副司长倪文进告诉《财经》记者,财政部、水利部正在积极研究具体的落实政策。水利部建议中央和省统筹一部分土地出让收益,支持粮食主产区、中西部地区改善农业生产条件。

中国科学院-清华大学国情研究中心副主任王亚华建议,在加强跨区域的转移支付的同时,制定相应的政策,允许东部地区的土地出让收益用于非农田水利的水利建设项目。

财政部、水利部印发一份农田水利建设资金计提、清算的具体办法的文件——《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》,文件要求各地足额提取、定向使用,将10%的土地出让收益用于农田水利建设。

文件规定,农田水利建设资金实行专款专用,专项用于农田水利设施建设,并重点向粮食主产区倾斜。具体使用范围包括:小型农田水利设施、田间工程和灌区末级渠系的新建、修复、续建、配套、改造;山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设;发展节水灌溉,推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术;牧区农田水利建设。同时,也可以用于上述农田水利设施的日常维护支出,但不得用于人员经费、公用经费等经常性开支。

中央政府如何统筹,方案尚未最后敲定,但提取比例极有可能为30%左右,约900亿元。[1]

地方政府配套分歧

中央“1号文件”出台后,一些县市水利局、发改委便忙碌起来,加紧制定规划,上报项目。据了解,一些原本要上马的项目被加快推进,另一些因资金困难而无法上马的项目也有望争取到。

“有了项目才有钱,没有项目,不可能搞来钱先放着让你再统筹使用。”山东水利部门一位官员告诉《财经》记者。由于所有的水利资金都是以项目形式划拨,申报项目,争取国家相关部委支持,成为当下一些地方政府的急务。

不过,随着中央水利投资的大幅增长,地方政府的配套缺口和压力也越来越大。

《财经》记者在多省采访了解到,县市预算内资金往往用于项目的前期规划,中央投入多少、地方配套多少的“钓鱼政策”,演变成了地方的“反钓鱼政策”,即在中央投资到位后,地方承诺的配套资金并未到位。

2010年的统计数据也证明了这一点,全年农田水利基本建设投资1139.15亿元,其中市级政府和县级政府,投资额仅仅是97.86亿元和152.75亿元,刚刚超过两成。

社科院农村发展研究所课题组认为,水利资金投入结构变化可分为三个阶段,第一阶段是1988年-1996年所有水利骨干项目投资均由中央财政承担;1997年-2003年在中央财政资金的引导下,地方政府逐步增加对项目的配套,通过组织和动员,扩大自筹资金的投入比重;2004年后,在中央财政资金带动下,地方财政配套和自筹资金逐步成为项目的投资主体。

“十一五”期间,中央水利建设投资2934亿元,地方水利建设投资4000多亿元。但业内人士分析指出,地方水利建设投资增长主要得益于省级政府,在4000多亿元中,省级投入2947亿元,占七成以上,拥有大量土地出让收益的区县政府投入仅占两成。

水利建设投资渠道较多,例如预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、金融机构贷款、外资及其他社会资金。由于农田水利项目公益性强,社会资金往往不愿意进入,政府财政资金仍然是投入的主要来源。

《财经》记者在多地调查发现,无论东部还是中西部地区县市官员均认为,中央应该加大投入,减少地方配套。中央一些部委官员则认为,预算外的土地出让收益较多,应该加大对农田水利的投入。

与投入渠道同样重要的,是农田水利建设资金的整合机制。

全国人大2009年的一份专题调研报告指出,农田水利建设直接投入项目有九项,涉及国家七八个部门和更多的运行环节。其中国家发改委和水利部负责大型灌区续建配套、节水改造、灌排泵站改造等项目;财政部和水利部负责小型农田水利建设补助专项资金;国家农业综合开发办负责农业综合开发中低产田改造项目;国土部和财政部负责土地开发整理项目;国家发改委、农业部负责大型商品粮基地和优质粮产业工程项目等。

由于涉及部门较多,所以资金整合难度大,这势必会影响资金使用效率,且项目监督评估难度大。

社科院农村发展研究所研究报告建议,加大省级资金整合力度,省财政积极协调、归并和本级安排的有关涉及农田水利建设资金;县级政府在农田水利建设总体规划引导下,打捆使用农业综合开发、土地整理、灌区续建配套与节水改造等资金。[1]

管护新机制难建立

政府举办的专门管理机构运转困难,而对末端渠系管理的民间组织——农民用水协会,实际上也是运转困难,往往难以发挥作用。

在实际运行中,农民用水协会经费难以保障,仅靠收水费对工程进行简单的清淤维修,难以解决根本问题,从而导致农民对协会失去信心,甚至导致协会难以运转下去。

社科院农村发展研究所研究报告认为,农村水利设施管护主体缺失和能力不足是存在的突出问题。今后政府应该通过产权、补助、补偿等多种方式,大力扶持用水合作组织,从根本上解决管护难题。[1]

建设经验

①全面规划。

②因地制宜地制定具体建设规划。

③规划以治水为中心,实行山、水、田、林、路综合治理。

④建设规划与中小流域治理规划相结合。

主要任务

党的十八大对深化水利改革,加快水利发展,加强水利建设提出明确要求。今冬明春农田水利建设要以科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大精神和中央治水兴水决策部署,统筹规划、标本兼治,因地制宜、科学安排,突出重点、整体推进,广泛动员全社会掀起大干水利新高潮,着力提高防汛抗旱减灾能力、供水保障能力和水土资源利用效率,力争在政策支持上有新突破,在组织发动上有新举措,在资金投入上有新增长,在综合效益上有新提高,在惠及民生上有新成效。[2]

重点工作

为此,要重点抓好以下六项工作:[2]

一是加快修复水毁灾毁水利工程,突出抓好防洪薄弱环节建设。要在今年冬季修复各类灌溉设施,确保明年春灌用水;在明年汛前全面修复各类防洪设施,确保明年度汛安全。大力推进中小河流治理、病险水库水闸除险加固、山洪灾害防治等防洪薄弱环节建设,全面实施全国抗旱规划,建设一批抗旱水源工程。[2]

二是加快灌区续建配套与节水改造,不断完善农田灌排体系。进一步增加大中型灌区续建配套与节水改造投入,做到完成一批、验收一批、销号一批。积极推进大中型灌溉排涝泵站更新改造,在有条件的地方新建一批灌区,加强重点涝区治理,不断提高农田灌排骨干工程的配套率和完好率。

三是加快小型农田水利工程建设,着力解决“最后一公里”问题。突出抓好1250个小型农田水利重点县建设,大力加强田间工程、末级渠系及涵闸泵站建设,因地制宜兴建“五小水利”工程,集中连片、整体推进县域农田水利建设,进一步扩大旱涝保收高标准农田面积。[2]

四是加快推进东北四省(区)节水增粮行动,大力发展高效节水灌溉。抓紧实施东北四省(区)节水增粮行动,积极推进西北、华北规模化高效节水灌溉前期工作,完善节水灌溉设备补贴等政策,集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范片区,力争新增高效节水灌溉面积2000万亩以上。[2]

五是加快水土保持生态建设,努力改善农村人居环境。加大坡耕地综合整治力度,实施革命老区水土流失重点治理,推进生态清洁型小流域建设,抓好牧区节水灌溉饲草料地建设,加快农村水电增效扩容改造、水电新农村电气化县和小水电代燃料生态保护工程建设,大力开展农村水环境综合整治。

六是加快农村饮水安全工程建设,积极发展集中供水工程。优先考虑城乡供水管网向农村延伸,鼓励发展集中供水工程,提高农村自来水普及率,强化水源地保护和水质监测,创新农村水利建设管理体制,确保明年再解决6000万农村人口饮水安全问题,为“十二五”全面解决农村饮水安全问题奠定坚实基础。[2]

保障措施

搞好农田水利建设意义重大。要进一步强化保障措施,扎实做好各项工作,确保如期完成年度目标任务。

一是着力落实工作责任。要全面落实行政首长负责制,明确部门分工,逐级签订责任书,建立健全绩效考核和激励奖惩机制,确保目标任务、保障措施、监督检查落实到位。领导干部要带头参加冬春农田水利建设,切实发挥好示范带动作用。[2]

二是着力加大资金投入。要进一步加大公共财政投入,加强资金整合,全面落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策,继续完善民办公助、以奖代补、农机具购置补贴、财政贴息、金融支持等各项政策,鼓励和引导社会资金投入冬春农田水利建设。[2]

三是着力搞好组织发动。要把农田水利建设作为贯彻落实党的十八大精神的具体举措,通过多种方式,广泛发动群众参与。加大宣传力度,大力宣传农田水利建设的新进展、新成效和新经验,树立一批典型,营造全社会大干农田水利的良好氛围。

四是着力抓好监督检查。要将农田水利建设与中央决策部署贯彻落实情况监督检查结合起来,充分发挥纪检、监察、审计、稽察等部门作用,采取专项督查、随机抽查、交叉检查等方式,确保农田水利建设的进度、质量和效益,确保工程安全、资金安全、生产安全、干部安全。

五是着力加强技术指导。地方各级水利部门要主动当好地方党委政府参谋,科学制定冬春农田水利建设实施方案,深化细化实化进度安排和保障措施,组织动员广大水利技术人员,走进田间地头,深入水利一线,有针对性地提供技术培训、指导和服务。[2]

六是着力完善体制机制。要加强基层水利服务体系建设,大力扶持农民用水合作组织和抗旱服务队、防汛机动抢险队、灌溉试验站等专业服务组织建设,积极推进小型农田水利工程产权制度改革,全面落实农田灌排工程运行管理费用财政补助政策,加快建立农田水利建设新机制。[2]

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参考资料


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